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楊志敏:讓業主大會成為行政“制度幫手”、企業“制度之友”、執法“利害共同體” --業主大會統一社會信用代碼制度深圳試點實踐分析

來源:中國建設報  日期:2019-06-01

楊志敏 任職:深圳市天然居小區業主委員會主任。2010年至今擔任兩屆(6年)主任、一屆(3年)副主任,2019年新一屆再次當選為主任.

同時任深圳市透明和諧社區促進中心黨支書、總幹事(2016年至今),武漢市武昌區和諧社區促進中心理事長(2016年至今),深圳輕松業科技公司董事長(2016年)至今。

                                                                                                             楊志敏個人介紹來源于《現代物業》雜志


楊志敏 (個人照片來源于現代物業雜志)


                                        讓業主大會成為行政“制度幫手”、企業“制度之友”、執法“利害共同體”

--業主大會統一社會信用代碼制度深圳試點實踐分析

2018年,住房和城鄉建設部在深圳試點業主大會統一社會信用代碼制度。一年以來,已有上百個曾經申辦組織機構代碼證的業主委員會換領新證,深圳業主大會(業主委員會)根據深圳市住房和建設局統一發布的規定,相應具有了獨立開設賬戶、用人、經營、納稅等各種組織實體權利,************張經營性停車場許可證也由深圳交通管理部門直接頒發給業主大會(業主委員會)。

總結深圳業主委員會申領組織機構代碼證到試點換發業主大會統一社會信用代碼證的實踐,統一社會信用代碼制度成為物業管理領域落實黨的十九大精神、發揮市場資源配置決定性作用、落實國務院取消物業服務企業資質審核、落實黨中央國務院社區治理意見的重大舉措。

拓展業主大會統一社會信用代碼制度試點經驗,需要進一步突破3個困局:

一是突破“隻要沒有組建業主委員會就虛化、無視業主大會會議”的困局,将業主委員會從基層政府的“制度麻煩”變成“制度幫手”。

二是突破“隻要沒選出業主委員會就讓物業服務企業無限期随意‘服務’”的困局,将前期和延期物業服務企業從業主委員會的“制度敵人”變成“制度之友”。

三是突破“對業主大會或物業服務企業重賦權輕監管、重罰款輕抓手”的執法困局,将業主委員會或物業服務企業從主管部門的“處罰對象”變成“利害共同體”。

向業主大會(業主委員會)頒發統一社會信用代碼證,是落實“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”戰略部署的重大舉措

我國物業管理市場化在深圳起步,在深圳,物業服務企業之間市場化競争的程度較高。

1991年,萬科物業主動牽頭成立業委會的企業;2008年,北方物業實踐所有收入進入小區業主委員會賬戶統收統支;2008年,長城物業提出小區所有收入公開透明陽光共管;2012年,天健物業徹底消除“小區商業秘密”,所有經營收支詳情向全體業主公開……

但是,客觀看待,深圳物業服務行業的市場化程度仍然嚴重滞後于改革開放的總體進程。

迄今為止,深圳市約3700個住宅小區,實現市場化招标選聘物業企業的每年僅約50個,衆多市場化的先驅企業在深圳本土的市場競争程度極低。

現在,在市場化、法治化程度相對較高的深圳,住宅小區物業企業之間的交接從物業費等“錢”的指标看依然基本是“零交接”;共有設施設備“物”的交接也依然争議不斷,物業企業之間本應正常的市場化交接依然對社會穩定造成了巨大壓力。

深圳物業企業在改革開放中的發展,體現為兩個兩極分化的狀态:少數物業企業服務水平的不斷提升與多數物業服務企業深陷“低質低價”惡性循環的兩極分化;少數物業企業在全國各地随同開發商的大幅擴張與在深圳本土難以競争拓展的兩極分化。

全市7000個物業項目與近2000家物業服務企業相伴,絕大多數小區市場競争缺位,長期深陷“低質低價”的怪圈,業主與物業企業普遍缺乏互信。

當然,物業服務先驅企業的市場化探索舉步維艱,與市場化甲方業主大會有效運作的姗姗來遲密切相關。

此前在組織機構代碼制度時期,業主大會(業主委員會)賬戶隻是小區結餘資金的存放處,物業企業将所有收入進入業主賬戶視作“非主流做法”。

換位思考,如果小區外包綠化、清潔、電梯等服務,都由相關外包商直接向分散的業主收取費用,物業企業還能不能有效履行和承擔外包服務的甲方權利和責任?

業主大會統一社會信用代碼制度的深圳實踐,是住房和城鄉建設部将深圳作為先行試點,由深圳市住房和建設局協調各部門打通業主大會用人、經營、納稅等障礙,實現停車場由業主大會辦證經營納稅(實踐中多數依然委托物業企業操作)等各種創新,真正有效地落實了“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的戰略部署,落實了國務院取消物業企業資質、加強物業企業行業市場競争的政策意圖。

向業主大會(業主委員會)頒發統一社會信用代碼證,是落實《黨中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的必要前提

對于業主大會和業主委員會的組織建設,長期以來存在各種看法乃至各種争論。2017年《黨中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》聚焦社區治理問題,提出了社區黨組織、居民委員會、小區業主委員會、物業服務企業“共建共治共享”的總要求,業主大會、業主委員會組織建設的必要性争議由此可以劃上句号。

客觀來看,深圳雖然在全國******開設了一批業主委員會賬戶,一批小區業主委員會賬戶将物業費、停車費、公共收益等都納入統收統支,一批小區探索開設“業主自管”名義的物業服務企業,但是與物業企業開設小區賬戶代收代支一樣,同樣面臨業主知情難、監督難、賬戶交接難等問題。

與物業服務企業可以“合法”挪用、亂用小區物業賬戶資金相應,業主委員會賬戶公共資金在個别小區也出現了被個别成員非法挪用、亂用等問題。業主委員會賬戶和物業企業賬戶同樣需要完善行政監管和業主監督。

在這次深圳經濟特區物業管理條例修訂過程中,各方充分認識到了住宅小區衆多業主産生的“準公共性”問題和業主市場主體缺位産生的物業服務企業“準壟斷性”問題,條例的修訂思路借鑒了天然居、景洲大廈等小區業主委員會賬戶公開透明、公信力較強的實踐。

一方面,立法強制設定小區物業費、公共收益等均為“業主共有資金”,必須接受全市統一物業管理信息平台監管,并通過銀行數據共享向全體業主公開賬戶收支接受監督;另一方面,允許各小區業主大會自行決定由物業企業開設業主共有資金賬戶或由業主委員會開設業主大會賬戶,實現無論賬戶開設主體是誰,牽涉衆多業主、具有社會“準公共性”的小區賬戶都必須同等接受公開透明的行政監管和業主監督。

在業主大會統一社會信用代碼制度以及深圳經濟特區物業管理條例修訂的改革新實踐下,業主大會(業主委員會)和物業服務企業在全國首次被納入統一、同等的監管平台和監管标準之下,雙方作為市場主體,都能夠開設賬戶、聘請人員、實施經營等,同等權利也都要承擔同等責任,例如都要财務公開、接受同樣的監管、同等納稅、同樣承擔不作為和亂作為等法律責任。

在新的行政監管和業主監督格局之下,業主大會(業主委員會)既“不得經營”(物業管理條例規定),但又必須“經營”(或者簽約物業服務企業,或者自行管理)等法規制度悖論被打破,業主委員會不能再以沒有足夠權利為由拒絕承擔義務,也不能再以“自行管理”或者成立“自管物業服務企業”為由遊離現有監管體系外;物業服務企業不能再以“經營自由”為名,規避賬戶公開等監管,随意挪用亂用業主資金,不能再以部分業主欠費為由,拒絕配合整體交接。

深化業主大會統一社會信用代碼制度試點實踐經驗,有待進一步突破三大困局,要深入調整業主委員會、物業服務企業與政府部門的相互關系

第一,進一步突破“隻要沒有組建業主委員會,就虛化、無視業主大會會議”的困局,将業主委員會從基層政府的“制度麻煩”變成“制度幫手”。

向選出業主委員會的小區頒發業主大會統一信用代碼證是有效推動物業管理市場化、有效結合業主自治與專業市場化服務的重要和必要措施,但是不能就此認為,隻要沒有選出幾個委員組成的業主委員會,就可以虛化、無視業主共同決策的業主大會會議制度。

業主委員會及委員,隻是業主大會自己選出的代表,而業主大會整體,在業主們分别購房之日起就已事實存在。

在業主們選出業主委員會之前,或者在業主們暫時沒能成功換屆選出新的業主委員會之間,業主大會都應當得到應有的尊重。

在業主委員會缺位期間,應由黨政部門(街道辦事處、社區黨組織、居民委員會)切實承擔起業主委員會的權利和責任,召集業主大會會議合法、合理作出決定。

深圳經濟特區物業管理條例修訂草案人大一審稿提出的“業主大會第二次選舉會議無需‘雙過半’即可順序當選”的規定,本質是基于“深圳是移民城市,租戶較多,業主大會難開”而設定的業主委員會選舉制度,此舉既有香港、台灣地區小區實踐參照,又優于目前很多小區難達業主“雙過半”門檻、業主委員會長期缺位的現狀,但未能在深圳經濟特區物業管理條例修訂草案人大二審稿中保留,也未能進一步積極穩妥地拓展到業主大會其他議題。

從實踐角度看,有業主委員會優于沒有業主委員會,召開業主大會優于不開業主大會,召開業主大會執行相對多數意見優于因達不到過半人數就無視業主大會相對多數意見。

現實中有的街道和社區一方面将組建後的業主委員會視為“麻煩制造者”,另一方面又不能或不願在業主委員會成立前後主動召集業主大會解決小區必然面臨的各種“麻煩”,最終卻導緻拖延組建業主委員會,放任小區矛盾滋生,或者在業主委員會探索解決“麻煩”但引發新的矛盾時袖手旁觀、抱怨指責。

因此,隻有改革優化業主大會制度,明确主管部門或基層政府在業主委員會缺位時,業主大會與業主委員會享有同樣的責任,才能将業主委員會從基層政府的“制度麻煩”變為“制度幫手”。

第二,進一步突破“隻要沒選出業主委員會就讓物業服務企業無限期随意‘服務’”的困局,将前期和延期物業服務企業從業主委員會的“制度敵人”變成“制度之友”。

本次深圳經濟特區物業管理條例修訂,對于物業服務企業普遍代收代支物業費、停車費、公共收益等的行為,與對業主委員會自行開設賬戶的行為,統一、同等納入“業主共有資金賬戶”監管監督範疇,這是立法思維、監管思維的重大進步。

從深圳現有業主委員會組建數字來看,全市約3700個住宅小區中,基層街道辦事處目前或曾經牽頭籌備成立的業主委員會占比為43%,現存(去除業主委員會自行換屆失敗)的業主委員會占比不到30%。也就是說,深圳約70%的小區目前沒有業主委員會,甚至沒有業主大會(不符合頒發統一信用代碼證的基本條件)。

這些小區既不屬于建設單位剛聘任前期物業服務企業時限期必須開設“業主共有資金賬戶”的法規制約範圍,又不屬于業主大會(業主委員會)成立後決定自行開設或委托企業開設新的“業主共有資金賬戶”的範圍。

從數據上看,深圳約70%的小區在相當長一段時間内完全遊離于深圳經濟特區物業管理條例管制範圍,而且由于利益格局将發生的本質變化,衆多規模小、服務差、數量多的物業服務企業有更大的制度落差利益誘惑他們去抵制業主大會(業主委員會)的“成立”。

破解這種可能危及房屋設備安全、危及社會穩定的嚴重制度漏洞,或者需要對“前期物業企業”以及業主委員會換屆選舉失敗期間的“物業服務”賦予更加明晰也更加沉重的行政責任,或者創新制度設計,如吸取限制業主委員會幾個委員操控招投标的“抽簽定标”實踐經驗,同等合法合理地對建設單位選聘前期物業服務企業實施“抽簽定标”,特别是立法強制規定前期物業合同屆滿後隻要沒有業主大會續聘就必須重新“抽簽定标”,對業主委員會或建設單位操控招标以及物業企業自動繞過招标的行為進行同等監管,将所有物業服務企業目前的業主大會(業主委員會)“制度敵人”變成“制度夥伴”。

第三,進一步突破“對業主大會或物業企業重賦權輕監管、重罰款輕抓手的執法”的困局,将業主委員會或物業服務企業從主管部門的“處罰對象”變成“利害共同體”。

此次深圳經濟特區物業管理條例修訂,在對業主大會(業主委員會)和物業服務企業統一标準監管的同時,同等設置了諸多罰款罰則,改變了此前條例和其他條例存在的有“文明倡導”但沒有強制力、缺乏執法依據的問題,具有重大進步。

對于具有強制效力的立法工作,設定高額罰款的确能夠有效确保法規條款的執行,但法規罰款條款本身的科學合理、主管部門執行處罰條款的社會基礎、依照條款執法本身能否達到立法目标,都對立法者提出了很高的要求。

例如現行的深圳經濟特區物業管理條例修訂,對于物業服務企業應當但拒不退出小區、應當代收代繳但違法截留日常維修金、應當物業費支付接受業主委員會審計但拒絕支付等行為,對于業主委員會應當召集業主大會但拒不召集、換屆應當交接公章賬戶但拒不交接等行為,有處罰但罕見主管部門執法罰款。依法應罰但不罰或者難罰,就有可能激化小區矛盾。

深圳經濟特區物業管理條例修訂稿如果能夠最終通過,深圳小區目前物業服務企業掌控的資金能否應轉盡轉進入法定賬戶、賬戶收支能否依法通過數據共享銀行向政府向業主實時公開、業主大會賬戶下的業主共有資金管理能否實現應有的專業财會記賬收支等,都需要在賦權的同時加強監管、加強賦能。

抛開社會組織“隻計人數不計财産”、公司組織“隻計财産不計人數”、業主組織“既計人數又計财産”的不同特質,武漢等地明确由民政部門規範監管業主大會(業主委員會)組織建設,而民政部門對社會組織有一整套的組織監督、财務審計的财政支持權責,例如民政部門或稅務部門都可以随時抽查社會組織賬目,小區業主委員會或物業公司是業主大會共有資金的代管人,應當通過立法設定主管部門或基層政府抽查其财務事務的主動權利。

對于物業管理利益格局的調整,不但需要立法賦予主管部門和基層政府主動抽查乃至全面檢查的法定權利,而且更需要立法突出罰款思維之外的“抓手”思維。

對于業主大會憑業主大會統一社會信用代碼證或者物業企業依業主大會授權設定的業主共有資金賬戶,由于人民銀行現行法規重在保護賬戶名義所有人的處分權,從行政抓手的角度,在高額違法罰款之外,如果立法強制所有業主共有資金賬戶的開設都必須主動與銀行簽訂資金監管協議,通過監管協議保障主管部門或基層政府或業主大會印鑒對于賬戶收支的否決權,至少可以實現每新開一個共有資金賬戶,就能确保一個企業賬戶不會被該企業随意處分、确保小區一旦物業交接自然相應交接資金、确保小區不必陷入漫長的訴訟糾紛激化矛盾。

與此同時,業主大會統一社會信用代碼制度以“組織信用”為核心,很多問題需要進一步研究或探索。

例如頒發業主大會統一社會信用代碼證之後,在什麼情況下收回,或者更進一步考慮在什麼條件下頒發,通過什麼樣的管理抓手更好地确保物業管理相關的政府部門、業主組織、物業服務企業等形成實質上的利害共同體,共同緻力于小區穩定、和諧、繁榮,需要立法者、執法者、業主、物業服務企業等各方進一步思考與實踐。


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